李强总理在《2026年政府工作报告》中指出，积极有序化解地方政府债务风险。支持各地用足用好政策，加快化解隐性债务风险，严防虚假化债，坚决把遏制违规新增隐性债务作为铁的纪律。加大金融、财政支持力度，优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险，分类有序推动改革转型，优化债务监测考核指标，构建统一的政府债务管理长效机制。在这一背景下，总结近年来地方债务治理的政策实践，对于理解我国地方债务治理的阶段性特征和制度转型方向具有重要意义。
一系列化债政策的实施，已经在总体上遏制了地方债务扩张态势，并推动地方债务治理进入新的阶段。2023年9月国务院印发《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号），系统部署隐性债务化解与融资平台转型工作，标志着地方债务治理从过去相对宽松的“软约束”逐步走向更加严格的“硬约束”。政策实施以来，地方债务扩张态势出现明显变化。自2024年以来，融资平台城投债存量规模增长势头被明显遏制，总体规模与2023年基本持平，并在2025年出现历史性负增长。同时，12个债务风险突出重点省份的城投债规模均显著下降，说明政策在高风险地区已经形成较为明显的约束效果。从政策机制来看，近年来中央通过强化债务监管、推进隐性债务化解以及规范融资平台融资行为，逐步压缩地方政府通过平台进行融资扩张的空间，使地方债务治理开始由“规模控制”转向“风险管理”。以35号文出台作为政策冲击，对2021—2025年地级市季度数据的分析表明，与风险暴露程度较低的城市相比，“风险暴露更高的城市”在政策实施后城投债利差明显下降，债务规模逐步收缩，同时经济增速出现阶段性回升。这表明化债政策不仅在控制债务扩张方面发挥了作用，也在稳定债券市场预期、缓解高风险地区融资压力方面取得了明显效果。
在短期风险处置阶段，地方政府信用仍然是稳定城投债市场和维持债务接续的重要制度支撑。35号文提出实施“统借统还”机制，鼓励资质较好的融资平台承担弱资质平台的偿债责任，同时支持省级平台代区县级平台发债，通过更高层级主体的信用支持降低融资成本。这一制度安排在一定程度上利用了地方政府与融资平台之间的风险绑定关系，从而在市场压力较大的情况下稳定债务融资环境。长期以来，“隐性担保”预期一直是我国城投债市场的重要特征。市场普遍认为城投平台在实际运行中承担着地方政府融资代理人的角色，当平台出现偿债风险时，地方政府往往会通过各种方式提供支持甚至进行债务代偿。因此，在城投债定价过程中，投资者不仅关注平台本身的经营状况，还会更加重视区域经济发展水平、政府财政实力以及地方债务压力等宏观因素。这些因素会影响市场对政府隐性担保能力的预期，并进而影响城投债利差和融资成本。35号文在存量债务处置上并未简单强调政府与平台之间的彻底“脱钩”，而是通过更加明确的统筹处置安排与金融支持机制稳定市场信心，压降风险溢价，降低再融资成本，从而稳住债务到期接续链条，为存量债务的有序化解争取时间窗口。这种政策思路在短期内有助于避免债务风险集中暴露，同时也为后续制度改革创造了相对稳定的政策环境。
从更长期看，融资平台市场化转型是推动地方债务治理走向可持续的关键制度环节。数据显示，35号文对高风险城市经济增长的促进效应在约三个季度后逐渐消失。这说明化债政策通过再融资接续、债务重组置换以及流动性支持等措施，在短期内缓解了债务到期压力并压降融资成本，从而带来阶段性的投资恢复和经济增长修复，但这种政策效果并不具有持续性。从长期来看，地区经济增长仍然主要取决于当地产业结构、市场规模以及财政能力，因此需要通过制度改革推动债务治理走向可持续。融资平台长期依附政府信用，承担大量基础设施建设和公共服务职能，普遍存在资产质量参差不齐、经营性现金流不足以及市场化运营能力不足等问题。推动平台转型需要从“名义退出”转向“经营逻辑重塑”，将评价重点从“是否退出融资平台名单”等形式指标，转向经营现金流稳定性、市场化收入占比以及偿债能力等核心经营指标。同时，应针对承担公共服务职能较多的平台主体实施分类施策，通过规范特许经营模式、完善使用者付费制度以及明确财政补贴机制等方式，构建“公共职能+市场化运营”的可持续经营模式。对于缺乏经营可行性的平台主体，则需要通过整合重组、有序退出以及资产证券化等市场化方式加快风险出清，从而逐步提升融资平台整体经营能力和风险抵御能力。
地方债务风险的区域分化特征，为实施更加差异化的债务管理制度提供了现实基础。从全国范围来看，不同地区的债务负担差异明显。部分东部经济发达地区债务负担相对较轻，例如广东、江苏、浙江、山东、上海和北京等省市地方显性债务存量占GDP比重普遍低于30%，整体处于较低风险区间。与此同时，各地区新增地方债限额占GDP比重也存在明显差异。2024年全国新增地方债限额为46200亿元，全国GDP约为134.9万亿元，对应新增地方债限额占GDP比重约为3.4%，但部分省份超过7%，而上海、北京和江苏等地区则明显低于全国平均水平。城投债存量规模同样呈现明显区域差异。按企业预警通口径统计，截至2025年底，全国城投债存量余额约为14.95万亿元，其中江苏、浙江和山东规模最大，而北京和上海规模相对较小。在当前利率水平明显下降的背景下，同等债务规模对应的付息压力已经显著减轻。根据国办函〔2016〕88号文件规定，专项债务付息支出占政府性基金预算支出10%被设定为财政重整预警线，但在低利率环境下这一指标存在一定优化空间。从国际经验来看，许多国家会根据利率环境、经济增长和财政结构变化动态调整债务风险阈值。因此，在风险可控前提下，对于财政实力较强、偿债能力稳定的低风险地区，可以在保持整体风险可控的前提下适度拓展地方债空间，从而更好发挥地方债在稳投资和促进发展的作用。
总体来看，我国地方政府债务治理正在从“应急化债”逐步迈向“制度治理”。在继续稳妥推进存量风险化解的同时，通过推动融资平台市场化转型并完善差异化债务管理制度，有望逐步形成统一规范、风险可控且长期可持续的政府债务管理体系。
作者简介
蒋云赟
beat365中文官方网站教授，博士生导师。财政部政府债务咨询专家，中国成本研究会理事，中国税务学会中青年税收研究会理事，特许金融分析师（CFA）。首批国家级线下一流课程主持人，首批北京市课程思政示范课程主持人。主要研究领域为社会保险、税制改革以及公共项目的绩效评价。主持国家自然科学基金、教育部人文社会科学研究基金和北京市哲学社会科学项目，作为子课题负责人参与国家社会科学基金重大项目、教育部哲学社会科学基金重大项目和多个部委课题，在《经济研究》《财贸经济》、China Economic Review、Applied Economics和Economic Modelling等经济学期刊上发表文章五十余篇。
供稿：科研与博士后办公室
美编：初夏
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